引言

2020年2月28號，內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察委發(fā)布了《關(guān)于在自治區(qū)煤炭資源領(lǐng)域違規(guī)違法問題專項整治工作中受理信訪舉報的公告》，全面受理自2000年以來在煤炭資源領(lǐng)域涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索的信訪舉報。同日，新華社對該消息進(jìn)行了新聞報道。內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察委清查和整治近20年煤炭資源領(lǐng)域違規(guī)違法問題，反映了其懲治煤炭資源領(lǐng)域腐敗的決心和力度。

黨的十八大以來，中央和地方通過審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等多種方式，發(fā)現(xiàn)和查處了礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域存在的大量違法違紀(jì)案件，受到社會各界的高度肯定。這對于保護(hù)國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，懲治礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗行為，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場的規(guī)范化和法治化，維護(hù)礦產(chǎn)資源管理和開發(fā)秩序，都具有十分重要的意義。

但是，我們也注意到，在審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理的涉礦案件中，也有個別涉礦案件在事實認(rèn)定、案件定性和法律適用方面存在可商榷之處，特別是關(guān)于國有資產(chǎn)流失數(shù)額認(rèn)定、礦業(yè)權(quán)委托評估和礦業(yè)權(quán)交易違規(guī)性質(zhì)認(rèn)定等方面容易成為爭議焦點，審計和紀(jì)檢監(jiān)察的處理結(jié)論給礦業(yè)權(quán)人和礦產(chǎn)資源管理都帶來了后續(xù)的難題。

一、關(guān)于國有資產(chǎn)流失具體數(shù)額認(rèn)定問題

審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在審計和查處涉礦案件過程中，經(jīng)常會涉及認(rèn)定國家機(jī)關(guān)工作人員或者國有地勘單位、國有礦山企業(yè)在礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓過程中，造成國有資產(chǎn)流失的問題。其中關(guān)于國有資產(chǎn)流失具體數(shù)額認(rèn)定方面，有以下兩種情況需要注意：

1.混淆了不同階段礦業(yè)權(quán)的價值

案例1

A單位（國有地勘單位）將其擁有的某金礦普查探礦權(quán)（僅為礦化點），按照雙方約定的價格轉(zhuǎn)讓給了B公司。B公司取得探礦權(quán)后，又投資進(jìn)行勘查并提交了符合規(guī)定的礦產(chǎn)資源儲量報告，后B公司依法申請?zhí)睫D(zhuǎn)采取得了采礦權(quán)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)對該案進(jìn)行調(diào)查時，認(rèn)為A單位向B公司轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)時存在違法違規(guī)情形，A單位的行為導(dǎo)致了國有資產(chǎn)流失。為了對國有資產(chǎn)流失的數(shù)額進(jìn)行認(rèn)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)委托價格認(rèn)證中心（評估資質(zhì)問題下文探討）對涉案的礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行認(rèn)定。令人費解的是，A單位轉(zhuǎn)讓給B公司的明明是勘查工作程度較低的普查探礦權(quán)，但價格認(rèn)證中心卻將B公司經(jīng)過自行投資勘查后取得的采礦權(quán)作為價格認(rèn)定對象，因B公司采礦權(quán)價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于雙方交易時的探礦權(quán)價格，導(dǎo)致最后紀(jì)檢部門認(rèn)定A單位造成巨額國有資產(chǎn)流失。

本案中，認(rèn)定A單位探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓是否造成國有資產(chǎn)流失，顯然應(yīng)當(dāng)以A單位探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時的探礦權(quán)評估價值和交易價格進(jìn)行比較，如果評估價值明顯高于當(dāng)時交易價格，則可以結(jié)合其他法律規(guī)定認(rèn)定國有資產(chǎn)流失；反之，則不能認(rèn)定A單位的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓行為造成國有資產(chǎn)流失。本案中價格認(rèn)證中心的價格認(rèn)定對象是B公司的采礦權(quán)，該采礦權(quán)與A單位轉(zhuǎn)讓的探礦權(quán)是兩個礦權(quán)，無論該采礦權(quán)價值高低，都與A單位是否造成國有資產(chǎn)流失沒有直接關(guān)系。

本案中，有關(guān)辦案人員忽視了礦產(chǎn)勘查的客觀規(guī)律。礦產(chǎn)資源大都埋藏在地下深部，看不見摸不著，礦床的形成過程錯綜復(fù)雜，具有很大隱蔽性和潛藏性，因而礦產(chǎn)勘查工作帶有很強(qiáng)的探索性、風(fēng)險性，其勘查成果也具有不確定性。固體礦產(chǎn)勘查劃分為預(yù)查、普查、詳查、勘探四個階段，隨著勘查投入的增多和勘查工作階段程度的提高，人們對找礦靶區(qū)的地質(zhì)條件、礦體特征和礦石質(zhì)量、開采技術(shù)條件、礦產(chǎn)資源資源量或者儲量、可開發(fā)利用評價的認(rèn)識會逐步提高。即使都是探礦權(quán)，依據(jù)不同勘查階段的地質(zhì)勘查報告進(jìn)行的礦業(yè)權(quán)評估，得出的評估價值也可能有天壤之別。更何況本案中原來的探礦權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，這兩個礦權(quán)所體現(xiàn)的礦產(chǎn)資源認(rèn)知程度、風(fēng)險等級、開發(fā)前景和市場價值是完全不同的，不能相互混淆，隨意替代。

2.混淆了礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)公司股權(quán),將公司股權(quán)交易價格作為認(rèn)定礦業(yè)權(quán)價值的依據(jù)

案例2

A公司（國有企業(yè)）以其擁有的鐵礦采礦權(quán)作為合作條件與B公司進(jìn)行合作經(jīng)營，約定將采礦權(quán)轉(zhuǎn)移到雙方成立的項目公司名下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，合作期滿將采礦權(quán)退還給A公司。幾年后，第三人收購了項目公司部分股權(quán)。后審計機(jī)關(guān)經(jīng)審計認(rèn)為A公司與B公司開展合作時涉嫌違規(guī)處置采礦權(quán)，造成了國有資產(chǎn)流失。在計算國有資產(chǎn)流失數(shù)額時，審計機(jī)關(guān)的計算方式為：根據(jù)后來第三人收購項目公司股權(quán)時的股權(quán)交易價格折算出項目公司100%股權(quán)價值，扣除項目公司的賬面凈資產(chǎn)，得出采礦權(quán)價值。再扣除合作期滿后采礦權(quán)剩余價值，計算得出國有資產(chǎn)損失金額。

公司股權(quán)和公司采礦權(quán)是兩種完全不同的財產(chǎn)，二者的權(quán)利主體、權(quán)利客體、價值內(nèi)涵、表現(xiàn)形式、登記部門、適用法律均不相同。公司股權(quán)系虛擬資本，屬于公司股東，公司采礦權(quán)系用益物權(quán)，屬于公司；公司股權(quán)表現(xiàn)為公司股份和股東的權(quán)利義務(wù)，其價值對應(yīng)的公司資產(chǎn)和負(fù)債總和，其中資產(chǎn)部分包括采礦權(quán)但并不限于采礦權(quán)，公司采礦權(quán)是實物資產(chǎn)，僅限于采礦權(quán)自身價值；公司股權(quán)主要受《公司法》調(diào)整，采礦權(quán)主要受礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)調(diào)整。

可見公司股權(quán)價值和公司采礦權(quán)價值完全是兩個概念，不能相互混淆，更不能等同視之。上述案例中，項目公司除了擁有鐵礦采礦權(quán)外，還有土地、房產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等資產(chǎn)，同時在生產(chǎn)經(jīng)營中還形成了收入、負(fù)債、產(chǎn)品庫存等。將公司股權(quán)價值作為認(rèn)定采礦權(quán)價值的依據(jù)，把股權(quán)價值與采礦權(quán)價值劃等號，顯然是錯誤的，以此來計算采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓造成國有資產(chǎn)流失的具體數(shù)額，可能要謬之遠(yuǎn)矣。

二、關(guān)于礦業(yè)權(quán)價值委托評估方面的問題

審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在審計和查處涉礦案件過程中，經(jīng)常會涉及委托第三方對涉案礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行評估，作為認(rèn)定違法違紀(jì)性質(zhì)及具體數(shù)額的依據(jù)。但實踐中委托評估中存在以下幾方面問題：

1.委托評估的機(jī)構(gòu)不具備礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)

審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在對涉案礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行評估時，有時會委托價格認(rèn)證中心、司法鑒定中心進(jìn)行，并根據(jù)價格認(rèn)證中心出具的價格認(rèn)定報告、司法鑒定中心出具的司法鑒定意見確定礦業(yè)權(quán)價值。但根據(jù)我國相關(guān)法律政策規(guī)定，礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)和礦業(yè)權(quán)評估師均需具有相應(yīng)資質(zhì)才能開展評估工作。2016年頒布的《資產(chǎn)評估法》確認(rèn)了現(xiàn)行評估行業(yè)分專業(yè)管理的管理體制，明確規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理?！钡V業(yè)權(quán)評估屬于自然資源行政主管部門管理，原國土資源部2016年出臺的《國土資源部關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國資產(chǎn)評估法>的通知》（國土資發(fā)﹝2016﹞181號）中規(guī)定，“對于涉及國有資產(chǎn)或者公共利益以及依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地估價或者礦業(yè)權(quán)評估的，要依法委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，由取得土地估價或者礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)的人員具體承辦，確保評估質(zhì)量和公信力?！?008年原國土資源部制定的《礦業(yè)權(quán)評估管理辦法(試行)》中也明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)評估是指具有礦業(yè)權(quán)評估師執(zhí)業(yè)資格的人員和礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)基于委托關(guān)系，對約定礦業(yè)權(quán)的價值進(jìn)行評價、估算，并通過評估報告的形式提供咨詢意見的市場服務(wù)行為。

實行礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)管理的目的和意義在于讓真正懂礦、具備礦業(yè)權(quán)評估能力的機(jī)構(gòu)和人員對礦業(yè)權(quán)價值作出準(zhǔn)確評估。例如，根據(jù)《礦業(yè)權(quán)評估指南》的要求，探礦權(quán)評估必須有具備野外工作經(jīng)驗的地質(zhì)工程師參加，采礦權(quán)評估必須有地質(zhì)、采礦權(quán)、選礦、財會專業(yè)人員參加。這些不僅僅是形式上的要求，更是評估工作的實際需要。只有通過這樣的要求和約束，才能在現(xiàn)有認(rèn)識水平下對礦業(yè)權(quán)的價值，作出最接近客觀事實的評價和估算。

一般來講，價格認(rèn)證中心、司法鑒定中心并不具有礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)，其具體評估人員也沒有礦業(yè)權(quán)評估師資格，按照規(guī)定不能從事礦業(yè)權(quán)價值評估工作。因其評估師不具有礦業(yè)權(quán)評估的專業(yè)知識和能力，往往得出的價格認(rèn)定或者鑒定數(shù)額，和專業(yè)礦業(yè)權(quán)評估師做出的評估價值相去甚遠(yuǎn)。

2.礦業(yè)權(quán)評估中價值計算方法錯誤

根據(jù)《礦業(yè)權(quán)評估指南》《礦業(yè)權(quán)評估技術(shù)基本準(zhǔn)則》等要求，探礦權(quán)評估存在收益途徑評估、市場途徑評估和成本途徑評估三大類評估方法。收益途徑評估又可以細(xì)分為折現(xiàn)現(xiàn)金流法、風(fēng)險系數(shù)調(diào)整法等，成本途徑又包括勘查成本效用法、地質(zhì)要素評序法。每一種評估方法都有嚴(yán)格的適用條件和評估程序。可以說，礦業(yè)權(quán)評估是一個非常復(fù)雜而專業(yè)的問題。

案例3

在一起紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓案例中，價格認(rèn)證中心在對煤礦探礦權(quán)價值進(jìn)行評估時，將煤炭資源儲量作為基數(shù)，以該地區(qū)煤炭資源配置政策中有償出讓、轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的價格標(biāo)準(zhǔn)為單價，資源量乘以單價得出了案涉探礦權(quán)的價值。事實上，價格認(rèn)證中心混淆了價值評估和政府定價的區(qū)別。價值評估是對礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行分析、估算，目的是盡可能獲得礦業(yè)權(quán)的公允價值。政府定價則是一種政策性的行政行為，并非是以公允價值為依據(jù)來確定。因此，用政府定價的標(biāo)準(zhǔn)計算出的數(shù)額，與礦業(yè)權(quán)評估價值是兩個不同的概念。

3.確定的礦業(yè)權(quán)評估基準(zhǔn)日錯誤

如前所述，不同階段、不同時點的礦業(yè)權(quán)的價值并不相同。評估基準(zhǔn)日是判斷礦業(yè)權(quán)價值的基準(zhǔn)時點，礦業(yè)權(quán)評估結(jié)論反映的是礦業(yè)權(quán)在評估基準(zhǔn)日這一時點的價值。審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉案礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行委托評估時，能否得出準(zhǔn)確的評估結(jié)論，除了受評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)能力、評估方法等影響外，評估基準(zhǔn)日的確定也是重要因素。在以往案例中，評估基準(zhǔn)日選擇上往往存在一種傾向，就是把已知礦業(yè)權(quán)價值最高的時點作為評估基準(zhǔn)日（包括以勘探階段的基準(zhǔn)日代替普查階段基準(zhǔn)日，以采礦權(quán)階段基準(zhǔn)日代替探礦權(quán)階段基準(zhǔn)日等），這樣最后得出的評估價值和實際交易價格可能差異巨大。關(guān)于這一問題，案例一已做了分析，在此不再贅述。

三、關(guān)于合作勘查認(rèn)識和定性方面的問題

在審計和查處涉礦案件過程中，涉及國有地勘單位引入社會資本進(jìn)行風(fēng)險合作勘查的，審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有時會將合作勘查認(rèn)定為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而引申出國有資產(chǎn)流失的問題。

1.要充分了解合作勘查的歷史背景和政策

實際上國有地勘單位對外合作勘查有其特殊的歷史背景和政策支持。1999年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）拉開了地勘隊伍改革的序幕，要求地勘隊伍按照屬地化和市場化的原則，逐步改組成按照市場規(guī)則運行和管理的經(jīng)濟(jì)實體，即實行企業(yè)化經(jīng)營。但地勘單位改革是一個艱苦的過程，基于多種原因，絕大部分地勘單位生產(chǎn)經(jīng)營困難，改革和發(fā)展遇到了一系列的難題。為了支持地勘單位的改革和發(fā)展，中央層面先后出臺了一系列政策，明確規(guī)定給予地勘單位礦業(yè)權(quán)合法權(quán)益?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2003]76號）中規(guī)定，“二、維護(hù)企業(yè)化經(jīng)營的國有地質(zhì)勘查單位的合法權(quán)益。國有地質(zhì)勘查單位轉(zhuǎn)讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)，符合規(guī)定并經(jīng)批準(zhǔn)，其價款的部分或全部轉(zhuǎn)增為國有地質(zhì)勘查單位的國家資本金?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）中規(guī)定，“鼓勵各類社會資本參與礦產(chǎn)資源勘查，培育壯大商業(yè)性勘查市場主體，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查中的主體地位?！薄肮膭顕械刭|(zhì)勘查單位與社會資本合資、合作，組建礦業(yè)公司或地質(zhì)技術(shù)服務(wù)公司。鼓勵發(fā)展多種所有制的商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查公司和機(jī)制靈活的找礦企業(yè)?！薄秶临Y源部關(guān)于促進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2010〕61號）中規(guī)定，“國有地勘單位可以按照國家有關(guān)法規(guī)的規(guī)定以知識、技術(shù)、管理等要素折股參與地質(zhì)找礦風(fēng)險投資，分享找礦成果收益?！薄皣械乜眴挝晦D(zhuǎn)企的，申請轉(zhuǎn)讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地礦業(yè)權(quán)，經(jīng)財政部、國土資源部批準(zhǔn)，其價款可部分或全部轉(zhuǎn)增為企業(yè)的國家資本金?！薄秶临Y源部全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》（國土資發(fā)〔2012〕100號）中也明確規(guī)定，“除國家政策有特殊規(guī)定的礦種外，鼓勵民間資本、地方財政資金參與地質(zhì)勘查基金項目的投資合作，民間資本與地質(zhì)勘查基金合作投資形成的勘查成果按照投資比例和合同約定轉(zhuǎn)讓，民間資本方有優(yōu)先購買權(quán)。鼓勵民間資本按照“三優(yōu)先”原則，積極參與整裝勘查區(qū)找礦突破工作，即大投入進(jìn)行深部鉆探驗證的優(yōu)先、與國有地勘單位聯(lián)合成立企業(yè)實行資本與技術(shù)結(jié)合的優(yōu)先、與勘查單位聯(lián)合成立企業(yè)實行探采一體化的優(yōu)先?！备魇∫卜謩e出臺了鼓勵國有地勘單位引入社會資本進(jìn)行風(fēng)險勘查的政策規(guī)定。

可見，一方面是國家扶持地勘單位改革發(fā)展，允許地勘單位分享地質(zhì)找礦收益；另一方面大力支持和鼓勵社會資本參與風(fēng)險勘查。在這種背景下，部分地勘單位因為自己持有礦權(quán)的勘查項目已經(jīng)沒有資金繼續(xù)投入，經(jīng)上級主管單位和礦政主管部門批準(zhǔn)，以持有的探礦權(quán)引入社會資本合作，共同進(jìn)行風(fēng)險勘查。

2.合作勘查不是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓

這種合作勘查一般有兩個特點：一是雙方合作之時，地勘單位的探礦權(quán)前期勘查投入較少，勘查工作程度很低，有的甚至僅為礦化點或登記的空白地；二是合作勘查的資金全部或大部分來源于社會資本。

地勘單位和社會資本開展合作勘查的目標(biāo)在于分享探礦權(quán)的潛在價值，雙方通常會約定找礦收益的分成比例。在合作勘查中，礦業(yè)權(quán)登記并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，所以合作勘查并不涉及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為。一般都是待合作勘查結(jié)果明確后，探明了一定資源量或者儲量的情況下，雙方協(xié)商將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，或者直接作價轉(zhuǎn)讓給社會資本一方或合作成立的項目公司，然后按照雙方約定的分成比例進(jìn)行利益分配，此時礦業(yè)權(quán)才發(fā)生轉(zhuǎn)讓。所以，將合作勘查認(rèn)定為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，定性上是有待商榷的。

礦產(chǎn)勘查投資屬于高風(fēng)險、高投入的行為，這是行業(yè)公認(rèn)的常識。必須強(qiáng)調(diào)的是，社會資本進(jìn)入后，并不是每個合作勘查項目都能找到可供開發(fā)的礦床或者礦體。根據(jù)我國及世界普遍經(jīng)驗，平均找礦成功率根據(jù)不同礦種，大概在千分之一至百分之三左右的水平。所以，在個別合作勘查項目中社會資本因為找到可供開發(fā)的大型礦床，分享了找礦收益，這是由地質(zhì)找礦高風(fēng)險和高收益性質(zhì)決定的。絕不能因此就認(rèn)為地勘單位和社會資本的合作具有不正當(dāng)性，造成了國有資產(chǎn)流失，合作勘查收益分配和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓更不能直接等同視之。

3.認(rèn)定合作勘查時探礦權(quán)價值未經(jīng)評估屬于違規(guī)的理由并不充分

實踐中審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有時認(rèn)為，國有地勘單位引入社會資本合作勘查時，沒有對探礦權(quán)價值進(jìn)行評估，造成了國有資產(chǎn)流失，屬于違規(guī)行為。筆者以為，這種觀點并不準(zhǔn)確：

第一，合作勘查不屬于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，法律政策沒有規(guī)定必須要進(jìn)行評估，所以未經(jīng)評估并不違反規(guī)定。

第二，如前所述，地勘單位的礦業(yè)權(quán)在引入社會資本合作勘查時，往往勘查程度很低，這時候評估的價值會非常小，空白區(qū)探礦權(quán)甚至無法評估出價值。如果以探礦權(quán)評估結(jié)果作為確定雙方分配比例的依據(jù)，對比社會資本后期需要投入的巨額資金，地勘單位的權(quán)益比例將會非常低?，F(xiàn)實中的合作勘查項目，地勘單位因為持有探礦權(quán)，社會資本關(guān)注和看重的是探礦權(quán)不確定的潛在價值，所以愿意通過協(xié)商的方式來確定權(quán)益比例，通常分配比例在10-50%之間，通過協(xié)商方式確定雙方權(quán)益比例相對來說是公平的。

案例4

A單位（國有地勘單位）擁有某金礦普查探礦權(quán)，已投入30余萬元進(jìn)行勘查，尚未探得資源量?，F(xiàn)A單位與B公司準(zhǔn)備進(jìn)行合作勘查，雙方約定A單位出探礦權(quán)，B公司出資金，勘查成果按照3:7比例進(jìn)行分配。假設(shè)如果通過評估作價方式確定權(quán)益比例，A單位的探礦權(quán)只能按照成本法進(jìn)行評估，價值不過幾十萬元，B公司后期將要投入的勘查資金預(yù)計1500萬元。如果按照探礦權(quán)評估價值和后續(xù)勘查投入金額比例計算的話，A單位所占權(quán)益比例很可能不超過5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在協(xié)商確定的30%的比例。

評估與否，哪種方式對國有地勘單位更為有利，需要根據(jù)具體情況區(qū)別對待，不能籠統(tǒng)認(rèn)為合作勘查中對探礦權(quán)價值沒有評估就造成國有資產(chǎn)流失，屬于違規(guī)情形。

四、問題的原因分析及主要影響

（一）問題的原因分析

筆者認(rèn)為，出現(xiàn)上述的問題的原因是多方面的，但主要是由地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)的特殊性以及特定歷史背景下法律政策的演變造成的。

1.地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)的專業(yè)性和復(fù)雜性給事實認(rèn)定帶來難度

地質(zhì)找礦屬于探索地球的找寶活動，其科學(xué)性、專業(yè)性、技術(shù)性特別強(qiáng)，現(xiàn)任地學(xué)部院士占中國科學(xué)院院士的17%，由此可見地球科學(xué)的重要性。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)可大體劃分為勘查和開采兩個階段。礦產(chǎn)勘查工作一般分為預(yù)查、普查、詳查和勘探四個階段。探礦權(quán)和采礦權(quán)是完全不同的礦業(yè)權(quán)。即使都是探礦權(quán)，不同勘查階段的探礦權(quán)由于勘查工作程度不同，對地質(zhì)條件、開發(fā)技術(shù)條件、探明的資源量和儲量的認(rèn)識和結(jié)論也是不同的，處在不同時點和不同階段的探礦權(quán)價值可能存在天壤之別。

但由于一般人不具備地質(zhì)找礦的專業(yè)知識，無法理解不同階段的探礦權(quán)和采礦權(quán)價值的差異性，很容易樸素地理解為都是同一個礦權(quán)，最后把礦權(quán)價值最高的節(jié)點作為標(biāo)準(zhǔn)，判斷是否造成國有資產(chǎn)流失，這種理解是完全不對的。

2.礦產(chǎn)資源管理政策演變?nèi)菀讓?dǎo)致性質(zhì)認(rèn)定錯誤

地質(zhì)礦產(chǎn)管理和其它行業(yè)一樣，都經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其法律政策在不同歷史時期有較大的差異。判斷一個行為是否合規(guī)合理，應(yīng)當(dāng)放到當(dāng)時的歷史條件下去衡量，不能用今天的標(biāo)準(zhǔn)去評判昨天的行為，“法不朔及既往”是法治社會的基本要求。

如前面所介紹的，地勘單位在市場化改革的過程中，國家出臺相應(yīng)扶持政策，明確地勘單位可以參與地質(zhì)找礦的收益，鼓勵地勘單位與社會資本合作進(jìn)行風(fēng)險勘查。在這個大背景下，地勘單位以探礦權(quán)為對象引入社會資本合作勘查，在經(jīng)過上級單位同意和礦產(chǎn)資源主管部門批準(zhǔn)的情況下，除非能證明當(dāng)時地勘單位有關(guān)人員故意壓低探礦權(quán)價值以至于減少分配比例，或者在合作勘查中有貪污受賄等行為的，否則不應(yīng)被認(rèn)定合作勘查是違規(guī)行為，更不能以合作勘查未經(jīng)評估就認(rèn)定為國有資產(chǎn)流失。

（二）問題的主要影響

涉礦案件審計和違法違紀(jì)查處中存在上述問題雖然是個別案例，但其對礦產(chǎn)資源管理秩序和礦業(yè)權(quán)交易當(dāng)事人造成的影響不容小覷。

1.影響了礦產(chǎn)資源管理中正常的登記發(fā)證行為

實踐中，由于合作勘查、礦業(yè)權(quán)出讓等行為被審計或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在違法違規(guī)行為，導(dǎo)致經(jīng)過礦產(chǎn)資源主管部門審批的礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓最后無法登記發(fā)證，礦產(chǎn)資源主管部門的權(quán)威性和公信力受到質(zhì)疑。

案例5

A單位（國有地勘單位）擁有普查鐵礦探礦權(quán)，中央及省級財政資金已經(jīng)投資200余萬元，和B公司（民營企業(yè)）達(dá)成合作勘查協(xié)議，約定B公司繼續(xù)投資1個多億的資金，進(jìn)行詳查并擴(kuò)展到外圍普查，待查明儲量符合辦理采礦權(quán)條件時，以雙方出資成立的項目公司名義申請采礦權(quán)。該合作勘查行為以及約定由項目公司受讓采礦權(quán)的行為，均得到A單位上級部門、國土資源廳及省政府的同意。后B公司繼續(xù)投入1個多億資金進(jìn)行詳查，在申請辦理采礦權(quán)階段，審計部門專項審計認(rèn)為合作勘查屬于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，當(dāng)初沒有經(jīng)過評估，屬于違規(guī)轉(zhuǎn)讓行為。礦產(chǎn)資源主管部門以審計意見為理由，遲遲不給項目公司辦理采礦權(quán)登記。B公司投資的巨額勘查資金顆粒無收，造成重大損失。該探明儲量可以轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的鐵礦資源也無法進(jìn)一步開發(fā)，礦產(chǎn)資源管理和開發(fā)秩序都受到影響。

2.引發(fā)諸多礦業(yè)權(quán)交易糾紛

實踐中合作勘查、礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓等交易行為，因?qū)徲嫼图o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法違規(guī)，除已經(jīng)追究相關(guān)人員違法違紀(jì)責(zé)任外，有時還要求追回?fù)p失或者流失的國有資產(chǎn)。這就導(dǎo)致原來合作勘查或者礦業(yè)權(quán)交易主體不斷提起合同無效、損害賠償訴訟以及由此帶來的信訪、控告等，這既影響了礦業(yè)權(quán)交易安全和市場主體的信心，也激化了社會矛盾，為解決這些矛盾又占用了大量的社會資源。

案例6

A單位（國有地勘單位）擁有某金礦普查探礦權(quán)，與 B單位（也是國有地勘單位）進(jìn)行合作勘查，后雙方約定將探明一定儲量的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，A、B雙方按照約定分配了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為，A單位與B單位合作勘查屬于探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，A單位因合作勘查造成巨額資產(chǎn)流失，責(zé)成A單位追回?fù)p失。A單位被迫違心提起訴訟，要求B單位返還探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分成。較為滑稽的是，A單位在案件訴訟過程中，一再表示自己是合法合規(guī)進(jìn)行合作勘查，既不論述造成損害相關(guān)事實或者理由，也不提交造成損害的證據(jù)，僅是表示根據(jù)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的要求追回?fù)p失。

另外，也存在社會資本因為最終無法取得礦業(yè)權(quán)或者投資收益，起訴要求國有地勘單位賠償勘查投入損失等案件。有的案件甚至波及到合作勘查行為以外的第三方。連環(huán)訴訟，此起彼伏。

法院在對上述案件進(jìn)行審查時，也存在一定困難。一方面合作勘查協(xié)議符合法律政策規(guī)定，已經(jīng)得到礦產(chǎn)資源主管部門審批，理應(yīng)認(rèn)定為合同有效，繼續(xù)履行或者賠償損失（現(xiàn)有民事訴訟司法判例主流觀點認(rèn)為：涉及國有企業(yè)、地勘單位礦業(yè)權(quán)交易中，未經(jīng)評估不是合同無效的理由）；另一方面審計或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)做出結(jié)論，如果做出認(rèn)定合同有效的判決似乎與其相沖突，左右為難?，F(xiàn)實情況是，無論這類案件判決結(jié)果如何，很多時候最終受到損害的都是社會資本一方。

五、解決問題的幾點建議

基于上述問題及原因分析，筆者提出以下幾點建議：

一是建議審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理涉礦案件中，能夠主動去熟悉和尊重地質(zhì)勘查行業(yè)的特點和規(guī)律，了解礦政管理法律法規(guī)政策及其歷史沿革，盡量聽取礦產(chǎn)資源主管部門和地質(zhì)礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?。特別是在認(rèn)定合作勘查、礦業(yè)權(quán)交易違法違規(guī)的時候，要充分考慮行為發(fā)生的歷史階段和政策背景，不能要求政府官員和企業(yè)對法律政策的認(rèn)知水平超越當(dāng)時歷史局限。

筆者一直認(rèn)為，在做出罪與非罪、合法與違法的性質(zhì)認(rèn)定時，一般來講，天理、國法、人情三者不可偏廢。不應(yīng)該僅僅以某一條規(guī)定、某一個政策作為得出結(jié)論的唯一依據(jù)，畢竟我們的法律是系統(tǒng)的、綜合的，有的時候不同法律政策之間甚至相互矛盾和沖突。只有在綜合各種因素，系統(tǒng)考量各種利害關(guān)系，充分調(diào)動人的能動性和尊重法律規(guī)定的客觀性的前提下，在天理、國法和人情三者之間找到平衡點，此時作出的結(jié)論才最接近我們要到達(dá)的目的。人和法二者必須都要發(fā)揮作用，任何一方不可偏廢。正如古人云：人勝法，則法為虛器；法勝人，則人為備位；人與法并行而不勝,則天下安。

二是國有地勘單位或者社會資本方等相關(guān)各方，要主動與審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通，積極配合調(diào)查、充分提供資料、全面匯報情況，爭取得到審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對交易行為的理解和肯定，避免因為信息交流不通暢、事實了解不清楚等原因影響案件的性質(zhì)認(rèn)定。

三是國有地勘單位或者社會資本方等相關(guān)各方，要注重利用審計和紀(jì)檢監(jiān)察程序中的糾錯機(jī)制，維護(hù)自身合法權(quán)益。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定了申訴機(jī)制；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中規(guī)定了對申訴復(fù)議復(fù)查的機(jī)制；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中規(guī)定了信訪舉報機(jī)制；《監(jiān)察法》中規(guī)定了申請復(fù)查制度；《審計法》中規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟或者行政裁決制度等。

四是國有地勘單位或者社會資本方，要認(rèn)識到審計機(jī)關(guān)主要是對政府財政收支或者國有單位財務(wù)收支作出審計結(jié)論，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索移交有權(quán)機(jī)關(guān)；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或者國家公職人員作出處理或者處分決定。關(guān)于合作勘查或者礦業(yè)權(quán)交易等行為性質(zhì)是否合乎法律政策規(guī)定，屬于礦產(chǎn)資源管理范疇內(nèi)的事情，最終應(yīng)當(dāng)由礦產(chǎn)資源主管部門作出決定。所以礦產(chǎn)資源主管部門僅以審計或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的結(jié)論作為理由，拒絕辦理礦業(yè)權(quán)審批和登記的，其理由并不充分，可以認(rèn)定屬于行政不作為。

五是國有地勘單位或者社會資本方，要及時通過提起民事訴訟、行政復(fù)議或者行政訴訟方式維護(hù)自身合法權(quán)益。司法判例中已有審計機(jī)關(guān)認(rèn)為合作勘查違規(guī)，但法院判決結(jié)果認(rèn)為合作勘查協(xié)議有效，各方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作勘查協(xié)議。

吳永高律師，北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所合伙人。長期從事土地和礦產(chǎn)等自然資源領(lǐng)域法律實務(wù)和理論研究工作，曾在原國土資源部法律中心工作多年?，F(xiàn)為自然資源部法律顧問、自然資源部不動產(chǎn)登記中心（法律中心）法律顧問、中國礦業(yè)聯(lián)合會法律專業(yè)委員會副主任、中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心研究員、中國礦業(yè)大學(xué)法律碩士校外導(dǎo)師、中國地礦經(jīng)濟(jì)法學(xué)分會常務(wù)理事。

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